“ระบบอุปถัมภ์” กับ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน”
กล่าวนำ
ในช่วงไม่กี่ปีมานี้ คำว่า “สองมาตรฐาน” ถูกใช้อย่างแพร่หลายในระดับต่าง ๆ ทั้งในระดับสื่อสารมวลชนและระดับปฏิสัมพันธ์ระหว่างบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการชุมนุมเคลื่อนไหวทางการเมืองของกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตย (ต่อต้านเผด็จการ) แห่งชาติ หรือ กลุ่ม นปช. ซึ่งสื่อมวลชนและประชาชนทั่วไปเรียกว่า “กลุ่มเสื้อแดง” ได้ใช้ประเด็นเกี่ยวกับ “การปฏิบัติแบบสองมาตรฐาน” เพื่อขับเคลื่อนมวลชนเรียกร้องความเป็นธรรม จนกระทั่งบานปลายกลายเป็นการต่อต้านอำนาจรัฐ โดยกลุ่ม นปช. ได้ทำการปราศรัย ตีพิมพ์บทความ และใช้สื่อในระบบเครือข่ายผลประโยชน์ธุรกิจการเมือง กล่าวอ้างถึงความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในสังคม คำว่า “ไพร่” ถูกกลุ่ม นปช. นำมาใช้สร้างความรู้สึกเจ็บปวดเยี่ยงผู้ถูกกระทำอย่างหมดหนทางสู้ เพื่อปลุกระดมมวลชนซึ่งส่วนใหญ่เป็นคนรากหญ้า ให้ลุกขึ้นเรียกร้องความเสมอภาค (Equality) ในสังคม ตามหลักการพื้นฐานแห่งระบอบประชาธิปไตย โดยพยายามชี้ประเด็นว่า ความไม่เป็นธรรมในสังคมที่เกิดมีขึ้นอยู่อย่างดาษดื่นในสังคมไทยปัจจุบันนี้ เกิดจากการจัดการแบบสองมาตรฐานของผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร รวมไปถึงการใช้อำนาจของฝ่ายตุลาการ ซึ่งก็ถูกโจมตีว่า “เป็นไปอย่างมีนัยสำคัญแบบสองมาตรฐาน”
นาย ตำรวจใหญ่ผู้หนึ่ง ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (มท.๑) ถึงกับเปล่งคำว่า “ม็อบมีเส้น” ให้เกิดมีขึ้นในสังคมไทยจนกลายเป็นวาทะแห่งปีตามที่ได้ปรากฏในสื่อเปิดโดย ทั่วไป อย่างไรก็ดี จากคำว่า “ม็อบมีเส้น” ดังกล่าว เมื่อนำมาพิจารณาเปรียบเทียบระหว่าง การชุมนุมของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (กลุ่มเสื้อเหลือง) กับ การชุมนุมของกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตย (ต่อต้านเผด็จการ) แห่งชาติ (กลุ่มเสื้อแดง) ซึ่งได้ก่อให้เกิดความเดือดร้อนปั่นป่วนวุ่นวายในบ้านเมืองในลักษณะคล้ายคลึงกัน แต่ได้รับผลกรรมค่อนข้างแตกต่างกัน โดยในปัจจุบัน (ก.ย.๒๕๕๓) แกนนำของกลุ่มเสื้อแดงส่วนใหญ่ถูกควบคุมตัว แต่แกนนำทั้งหมดของกลุ่มเสื้อเหลืองยังคงดำเนินชีวิตอย่างเป็นปกติสุข ซึ่งนั่นเป็นสาเหตุส่วนหนึ่งที่ยังคงมีการเคลื่อนไหวทางการเมืองเกี่ยวกับประเด็น “สองมาตรฐาน” อยู่ทุกวันนี้
คำว่า “สองมาตรฐาน” หรือ “Double Standard” หมายถึง การแสดงท่าทีหรือการปฏิบัติต่อบุคคลสองคนหรือสองกลุ่มแตกต่างกัน ทั้งที่บุคคลสองคนหรือสองกลุ่มนั้น มีพฤติการณ์ และ/หรือ ลักษณะของสิทธิโดยชอบธรรมที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้อาจสืบเนื่องไปถึงประเด็นการเปรียบเทียบเกี่ยวกับการบริหาร การจัดการ การใช้ระบบ การกำหนดแนวทาง หรือการวางมาตรการ ในบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายทั้งสองแตกต่างกันจนสังเกตเห็นได้อย่างชัดเจน
การปฏิบัติต่อบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายสองกลุ่มอย่างแตกต่างกันนี้ มีสาเหตุมาจากการที่สังคมไทยเป็นสังคมอุปถัมภ์ กล่าวคือบุคคลหนึ่งอาจปฏิบัติต่ออีกบุคคลหนึ่งซึ่งมีความสนิทสนม รู้จักคุ้นเคย หรือเอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่กันและกันมาช้านาน ในลักษณะของการอะลุ้มอล่วย---ช่วยเหลือผ่อนหนักผ่อนเบาให้กัน เช่น ฝากลูกเข้าเรียน ฝากคนเข้าทำงาน ช่วยเหลือพรรคพวก ญาติ ให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆในวงการราชการ ระบบอุปถัมภ์ได้แทรกซึมอยู่ ในองค์การทั้งภาครัฐและเอกชน ซึ่งส่วนใหญ่ในสังคมไทยผูกพันกับการให้ความช่วยเหลือหรืออุปถัมภ์ซึ่งกันและ กัน
“ระบบอุปถัมภ์” กับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน”
“ระบบอุปถัมภ์” หรือ “Patronage System” เป็นคำที่คนไทยคุ้นเคยและรู้จักกันมาอย่างช้านาน แต่อาจเป็นเรื่องยากสำหรับบุคคลโดยทั่วไปที่จะสามารถอธิบายความเป็นมาและขยายความคำว่า “ระบบอุปถัมภ์” ในประเทศไทยอย่างชัดเจนและครอบคลุม “ระบบอุปถัมภ์” สถิตเสถียรอยู่ในสังคมไทยมายาวนานนับแต่อดีต จากการศึกษาของ ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์ ในเรื่อง “ระบบอุปถัมภ์และโครงสร้างชนชั้นสมัยรัตนโกสินทร์” เป็นการศึกษาสังคมไทย พ.ศ.๒๓๒๕-๒๔๑๖ (อ้างถึงใน อมรา พงศาพิชญ์ และ ปรีชา คุวินทร์พันธุ์, ๒๕๓๙) แสดงถึงการจัดระเบียบทางสังคมที่ลดหลั่นลำดับชั้นของคนตามศักดินาที่มีอยู่ พวกไพร่กับทาสถูกจัดให้ขึ้นกับนายโดยการ “สักเลก” ความสัมพันธ์ระหว่างไพร่กับมูลนาย หรือข้าราชการชั้นผู้น้อยกับข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ หรือข้าราชการกับเจ้านาย ซึ่งมีลักษณะเป็นระบบอุปถัมภ์ระหว่างบุคคลที่มีความแตกต่างตามฐานะและศักดินา ทั้งมูลนายและไพร่ต่างเสนอและสนองบริการให้แก่กันและกัน ม.ร.ว.อคิน ยังเสนอข้อคิดเห็นอีกด้วยว่า ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทยเป็นผลมาจากความเชื่อของคนไทยในเรื่องบุญกรรมและเรื่องการเวียนว่ายตายเกิด กล่าวคือคนเราเกิดมาไม่เท่าเทียมกันด้วยเหตุเพราะในอดีตชาติของแต่ละคนนั้น มีการสั่งสมบุญบารมีมาไม่เท่ากัน จึงทำให้คนไทยยอมรับความแตกต่างในทางฐานะทางสังคมว่า เป็นเรื่องธรรมชาติและธรรมดา
ลูเซียน เอ็ม แฮงส์ (Lucian M. Hanks) ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์ ร่วมกับนักวิชาการจากสำนักคอร์แนลล์ เช่น เดวิด วิลสัน (David Wilson) และนักวิชาการท่านอื่น ๆ ได้ชี้ให้เห็นความจริงข้อหนึ่งว่า สังคมไทยเป็นสังคมที่มีการกำหนดสถานภาพของบุคคล ลดหลั่นจากบนสู่ล่าง นั่นคือสังคมไทยเป็นสังคมที่มีโครงสร้างที่เน้นความแตกต่างระหว่างฐานะตำแหน่ง ซึ่งได้แก่ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้อุปถัมภ์ที่ฐานะตำแหน่งสูงกว่าและผู้รับอุปถัมภ์ที่มีฐานะต่ำกว่า แฮงส์ มองว่า โครงสร้างสังคมไทยประกอบด้วยความสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียมกัน หรือเป็นความสัมพันธ์ในแนวดิ่งโดยตลอดทั้งสังคม เจเรมี เคมพ์ (Jeremey H. Kemp) ไม่เห็นด้วยที่จะอธิบายสังคมไทยในระบบมหาภาคโดยใช้แนวคิดเรื่องอุปถัมภ์ของแฮงส์ อย่างไรก็ตามเคมพ์ยอมรับว่า ความคิดของแฮงส์มีประโยชน์ในแง่ของการวิเคราะห์สังคมไทยในระดับจุลภาคที่มีความสัมพันธ์โดยส่วนตัวเป็นพื้นฐาน ระบบอุปถัมภ์ช่วยให้เข้าใจสังคมไทยในระดับย่อย ๆ (Micro Level) (อมรา พงศาพิชญ์ และ ปรีชา คุวินทร์พันธุ์, ๒๕๓๙ : ๑-๒๐)
ยิ่งไปกว่านั้น จากการศึกษาของ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (๒๕๕๒) ในเรื่อง “ลักษณะอุปนิสัยของคนไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ” ได้กล่าวว่า คนไทยมีลักษณะอุปนิสัยที่ยึดมั่นในระบบอุปถัมภ์ ซึ่งเห็นได้จากความสัมพันธ์ของคนไทยจะเป็นแบบผู้นำ-ผู้ตาม ลูกพี่-ลูกน้อง หรือผู้ใหญ่-ผู้น้อย ความสัมพันธ์นี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน ดังที่เรียกว่า “ข้าพึ่งเจ้า บ่าวพึ่งนาย” ระบบอุปถัมภ์ประกอบด้วยกลุ่มอุปถัมภ์ยึดถือระบบอุปถัมภ์ ซึ่งหมายถึงกลุ่มที่มีการจัดลำดับสมาชิกเป็นชั้นลดหลั่นกันไป โดยมีผู้นำคนเดียวและมีผู้ตามหลายคน ผู้ นำจะรวมอำนาจไว้ที่ตัวเองและมีฐานะสูงกว่าผู้ตาม ผู้นำสามารถผูกพันยึดเหนี่ยวผู้ตามให้จงรักภักดีอยู่ภายใต้อิทธิพลด้วยการ จัดสรรผลประโยชน์ เช่น เงินทอง ทรัพย์สิน หรืออำนาจให้อย่างถ้วนหน้าแต่ไม่เท่าเทียมกัน ซึ่งต่อมาเรียกว่าระบบอุปถัมภ์หรือระบบพวกพ้อง ระบบนี้มีลักษณะสำคัญดังนี้
ประการแรก ผู้อุปถัมภ์ อาจเรียกว่า ผู้นำ ลูกพี่ หรือผู้ใหญ่ มีภาระหน้าที่ให้ความช่วยเหลือ ดูแล คุ้มครองและปกป้องบริวารของตนซึ่งได้แก่ ผู้ตาม ลูกน้อง หรือผู้น้อย ซึ่งรวมเรียกว่าผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าผู้รับอุปถัมภ์จะถูกหรือผิด ลักษณะเช่นนี้เห็นได้จากในอดีตขุนนางหรือข้าราชการไม่มีเงินเดือนประจำเหมือนในสมัยปัจจุบัน ดังนั้นจึงต้องหาเลี้ยงชีพด้วยการรับ “ของกำนัน” จากไพร่ซึ่งเป็นลูกน้องของตน อันมีลักษณะคล้ายค่าธรรมเนียมในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อเป็นการตอบแทนต่อของกำนันที่ได้รับจากไพร่ ข้าราชการแต่ละคนจึงมีหน้าที่ให้ความคุ้มครองแก่ไพร่ของตนจากรัฐและคนอื่น ๆ และในบางกรณี ข้าราชการจะช่วยให้ไพร่ของตนก้าวหน้าขึ้นไปมีตำแหน่งสูงและมีอำนาจมากขึ้นด้วย การที่ผู้ใหญ่พิทักษ์ปกป้องผู้น้อยที่กระทำความผิด เห็นได้จากการเอาหูไปนาเอาตาไปไร่หรือไม่สนใจการร้องเรียน หรือแม้กระทั่งหาทางออกให้ลูกน้อง โดยไม่ต้องถูกลงโทษอย่างจริงจังเข้มงวด หรือย้ายไปอยู่พื้นที่อื่นซึ่งอาจไปกระทำความผิดเช่นเดิมนี้ในพื้นที่อื่นต่อไป
ประการที่สอง ผู้รับอุปถัมภ์หรือผู้น้อยมีภาระหน้าที่ต้องปฏิบัติต่อผู้ใหญ่ เริ่มจากพยายามแสวงหาผู้ใหญ่ที่มีความสามารถ มีอิทธิพล และมีบารมีไว้สนับสนุนและคุ้มครอง โดยหาช่องทางเข้าไปฝากเนื้อฝากตัว เข้าเป็นพวก และเกาะติดผู้ใหญ่ไว้เพื่อความเจริญก้าวหน้าในชีวิต อันเป็นลักษณะของการหวัง "พึ่งใบบุญหรือพึ่งบารมี" การไม่เข้าเป็นพวกเดียวกันกับผู้ใหญ่ อาจถูกมองว่าเป็นศัตรูหรือเป็นฝ่ายตรงข้าม แต่เมื่อเข้าไปเป็นพวกพ้องก็ยิ่งทำให้ระบบพวกพ้องมั่นคงและเข้มแข็งมากขึ้น นอกจากนี้ ลูกน้องต้องคอยติดสอยห้อยตาม เป็นสมุนเป็นบริวาร ปรนนิบัติรับใช้ประดุจบ่าวไพร่ คอยเออออห่อหมก และเป็นลูกขุนพลอยพยักอยู่เสมอ โดยใช้คำพูดที่ว่า "ครับผม ๆ" หรือ "ถูกครับพี่ ดีครับท่าน" รวมทั้งต้องคอยเคารพยกย่อง สรรเสริญเยินยอผู้ใหญ่ และมือไม้อ่อนตลอดเวลา ในลักษณะ “ผู้น้อยค่อยประนมกร” ดังนั้นการที่ผู้น้อยคอยห้อมล้อม ยกย่องสรรเสริญ และเอาอกเอาใจผู้ใหญ่จนเรียกว่าเป็นการ "ก้มหัวให้” เหล่านี้มีส่วนทำให้ผู้น้อยได้รับการแต่งตั้งหรือปูนบำเหน็จรางวัล โดยไม่คำนึงถึงความสามารถหรือผลงานในการปฏิบัติหน้าที่ ความเจริญก้าวหน้าในชีวิตของผู้น้อยจึงมิได้อยู่ที่ผลงานแต่เพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การเป็นพวกเดียวกับผู้ใหญ่ ดังคำกล่าวที่ว่า “ค่าของคนไม่ได้อยู่ที่ผลของงาน แต่อยู่ที่คนของใคร”
ในโลกแห่งความเป็นจริง ไม่มีสังคมใดอยู่โดยไม่มีพวกพ้องหรือไม่พึ่งพาอาศัยกัน แต่ลักษณะอุปนิสัยของคนไทยที่ยึดถือระบบอุปถัมภ์ประการนี้ เป็นไปในลักษณะที่มากเกินกว่าความจำเป็นหรือมากเกินกว่าเหตุ จึงเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศทั้งในแง่ของผู้ใหญ่และผู้น้อย กล่าวคือ
ในแง่ของผู้ใหญ่ จะทำให้ลืมตัว รวมอำนาจ และใช้อำนาจในทางมิชอบได้ง่าย สนใจและปูนบำเหน็จรางวัลให้เฉพาะคนใกล้ชิด ไม่มีโอกาสใช้คนที่มีความรู้ความสามารถได้มากเท่าที่ควร เกิดระบบเส้นสายหรือการวิ่งเต้น เกิดการแข่งขันอย่างไม่เป็นธรรม ผู้ที่มีความสามารถแต่ไม่มีเส้นสายจะก้าวหน้าได้ยาก และยังเป็นการสนับสนุนให้ผู้น้อยกระทำความผิดอีกด้วย เพราะผู้น้อยจะคิดว่าถึงอย่างไรก็มีผู้ใหญ่คอยช่วย มีเส้นสาย มีเกราะคุ้มกัน
ในแง่ของผู้น้อย ผู้น้อยที่ไม่ประจบสอพลอจะไม่ได้รับการเหลียวแลจากผู้ใหญ่ ผู้น้อยจะเกิดความรู้สึกน้อยเนื้อต่ำใจ ท้อแท้ใจ และทำงานไปวันหนึ่ง ๆ อย่างไม่เต็มที่ นอกจากนี้ ระบบอุปถัมภ์ซึ่งตั้งอยู่บนรากฐานของความไม่เท่าเทียมระหว่างผู้ใหญ่และผู้น้อยได้ก่อให้เกิดความเกรงใจ ซึ่งโดยปรกติผู้น้อยจะเกรงใจผู้ใหญ่ ความเกรงใจที่ผู้น้อยมีต่อผู้ใหญ่ในบางครั้งก็กลายเป็นอุปสรรคของการพัฒนาประเทศ เช่น คนไทยเกรงใจผู้มีอำนาจ ดังในกรณีที่นายอำเภอหรือปลัดอำเภอไม่แสดงความคิดเห็นตอบโต้ต่อหน้าผู้ว่าราชการจังหวัด วางเฉย ไม่ขัดคอ ผู้มีอำนาจจะพูดอย่างไรคนไทยก็จะเป็นผู้ฟัง บางครั้งทำตัวเป็น “ทองไม่รู้ร้อน” การแสดงความคิดเห็นที่แตกต่างออกไป ผู้น้อยอาจถูกเขม่นและในภายหน้าไม่อาจไปขอความช่วยเหลือหรือพึ่งบารมีได้ (วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, ๒๕๕๒)
“ระบบอุปถัมภ์” ได้กลมกลืนมากับวิถีชีวิตของคนไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว ตั้งแต่สมัยที่ระบบการผลิตยังเป็นระบบศักดินา ไพร่-ทาสสังกัดมูลนาย มีหน้าที่รับใช้ เป็นแรงงาน และเป็นหนึ่งในปัจจัยการผลิตให้แก่มูลนาย ส่วนมูลนายนั้นมีหน้าที่ต้องปกครองและปกป้องข้าทาสบริวาร จนกระทั่งในยุคปัจจุบันนี้ ระบบอุปถัมภ์ยังได้ถ่ายทอดข้ามเวลามาถึงข้าราชการยุคโลกาภิวัตน์ ระบบอุปถัมภ์แทรกซึมฝังรากลึกอยู่ในระบบราชการ กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ไว้เว้นแม้แต่ในภาคเอกชน ซึ่งคนส่วนใหญ่ในสังคมไทยผูกพันกับการขอความช่วยเหลือและให้ความช่วยเหลือ หรือเรียกว่า “อุปถัมภ์ซึ่งกันและกัน” จนอาจกล่าวได้ว่าสังคมไทยขับเคลื่อนด้วยระบบอุปถัมภ์
นอกจากนั้นแล้ว “ระบบอุปถัมภ์” ยังเป็นกลไกหลักสำคัญอันหนึ่งในระบบราชการ ซึ่งเน้นการปฏิบัติหน้าที่ราชการเพื่อให้บริการพวกพ้องและเจ้านาย อันนำไปสู่ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ผู้ที่มีสายสัมพันธ์ใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) หรือผู้ที่ให้ผลประโยชน์ไม่ว่าทางหนึ่งทางใดแก่ผู้มีอำนาจหน้าที่ ย่อมได้รับการบริการตามสิทธิ์ที่พึงมีพึงได้อย่างถูกต้องสมควรแก่เวลา ส่วนบุคคลอื่นที่ไม่มีสายสัมพันธ์ และ/หรือ ไม่เคยหรือไม่อาจอำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้มีอำนาจหน้าที่ ย่อมได้รับสิทธิ์หรือการบริการช้ากว่าที่ควรเป็น หรืออาจไม่ได้รับสิทธิ์หรือการบริการเลยหากไม่มีการทวงถาม ซึ่งทำให้การบริหารงานราชการขาดความเป็นธรรม (Equity) อันเป็นการปฏิเสธหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) โดยปริยาย ทั้งนี้อาจแบ่งผู้ได้รับผลกระทบจากปรากฏการณ์สองมาตรฐานได้ ๒ กลุ่ม ดังต่อไปนี้
กลุ่มที่หนึ่ง ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐที่ได้รับการปฏิบัติแบบสองมาตรฐานย่อมเกิดผลกระทบต่อตัวบุคคลและหน้าที่ราชการ ดังนี้
๑. ข้าราชการ (เจ้าหน้าที่รัฐ) ทำงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ (Efficiency) เท่าที่ควร เนื่องจากต้องแบ่งหัวคิด จิตจดจ่อ และเวลาส่วนหนึ่ง เพื่อไปติดตามวิ่งเต้นแสวงหาความเจริญเติบโตในอาชีพราชการและสิทธิในอาชีพที่พึงมีพึงได้ของเขา ทั้งนี้เพราะผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) มักสนับสนุนส่งเสริมเฉพาะพรรคพวกของตน---ละเลยผู้อื่นที่ไม่ใช่พวกพ้อง จนทำให้กระบวนการตามระบบราชการขาดประสิทธิภาพไปด้วย
๒. ข้าราชการ (เจ้าหน้าที่รัฐ) เสียขวัญกำลังใจในการทำงาน (Morale) เนื่องจากผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) สนับสนุนส่งเสริมเฉพาะพรรคพวกของตน ระบบราชการโดยรวมขาดประสิทธิภาพจนทำให้เกิดความล้มเหลวด้านประสิทธิผลในการ บำบัดทุกข์-บำรุงสุขแก่ประชาชน
กลุ่มที่สอง ประชาชน ประชาชนได้รับผลกระทบจากการบริการ และ/หรือ การปฏิบัติโดยข้าราชการ (เจ้าหน้าที่รัฐ) แบบสองมาตรฐาน ดังกรณีตัวอย่างต่อไปนี้
๑. ข้าราชการกรมการขนส่งทางบกดำเนินการเกี่ยวกับการขอรับใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้แก่เพื่อนของตนอย่างรวดเร็วกว่าประชาชนโดยทั่วไป
๒. พนักงานสอบสวน (เจ้าหน้าที่ตำรวจ) รีบดำเนินการทำสำนวนคดีเพื่อญาติของผู้บังคับบัญชาก่อนประชาชนที่มาแจ้งความร้องทุกข์ตามกระบวนการปกติ
๓. พยาบาลวิชาชีพในโรงพยาบาลของรัฐสามารถนำบิดาของเพื่อนตนเองเข้าพบแพทย์เพื่อรับการตรวจรักษาก่อนผู้ป่วยอื่นที่กำลังรอคิว
๔. ตำรวจจราจรออกใบสั่งให้ผู้ใช้ทางที่ขับรถฝ่าฝืนสัญญาณไฟจราจรไปเสียค่าปรับ ๕๐๐ บาท แต่กลับเลือกใช้วิธีว่ากล่าวตักเตือนแก่ลูกชายของเพื่อนที่กระทำความผิดในฐานเดียวกัน
๕. ตำรวจนครบาลสามารถดำเนินการสืบสวน จับคุมผู้ต้องหาคดียกเค้าบ้านพี่สาวของผู้ประกาศข่าวช่อง ๓ (มีชื่อเสียงโด่งดัง) ได้ใน ๓ วัน (เพราะออกข่าวกระตุ้นคดีนี้ทุกเช้า) ในขณะที่คดียกเค้าบ้านประชาชนทั่วไปในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑลอีกกว่า ๑,๐๐๐ คดี ไม่สามารถสืบสวนจับคุมผู้กระทำผิดมาลงโทษได้ เป็นต้น
ถึงแม้ว่าระบบอุปถัมภ์จะถูกมองในทางลบอันเกี่ยวข้องกับการเล่นพรรคเล่นพวก ไม่เลือกใช้ผู้มีความรู้ความสามารถ อย่างไรก็ตามการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการในสมัยโบราณนั้น เป็นระบบอุปถัมภ์ที่เปิดเผย ถูกต้อง ไม่ขัดสายตาราษฎร เนื่องจากมีการแข่งขันน้อย เน้นความไว้วางใจของผู้มีอำนาจมากกว่าความรู้ความสามารถของผู้ได้รับคัดเลือก ดังนั้นผู้มีอำนาจมักจะคัดเลือกลูกหลาน ญาติ พี่น้อง เพื่อนฝูง หรือบริวาร ซึ่งบุคคลต่าง ๆ เหล่านี้เป็นคนที่ผู้มีอำนาจให้ความไว้วางใจได้ อนึ่ง ไม่เพียงแต่การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการในสมัยโบราณจะเป็นตามอัธยาศัยของผู้มีอำนาจแล้ว การให้พ้นจากตำแหน่งก็ยังกระทำกันตามแต่ผู้มีอำนาจจะเห็นสมควร แต่อย่างไรก็ดี หากผู้ที่ได้รับคัดเลือกให้เข้ามารับราชการ มีทั้งความรู้ความสามารถและได้รับความไว้วางใจจากผู้มีอำนาจแล้ว ย่อมเป็นหนทางการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการที่ดีที่สุด ทั้งนี้ทัศนะดังกล่าว อยู่ในคตินิยมของการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการในสมัยโบราณอยู่แล้ว กล่าวคือ “เลือกคนดีมีฝีมือมารับราชการ” คำว่า “คนดี” หมายถึง คนที่มีความซื่อสัตย์ สุจริต จงรักภักดี ให้ความไว้วางใจได้ และคำว่า “คนมีฝีมือ” หมายถึง คนที่มีความรู้ความสามารถในอันที่จะประกอบสรรพกิจให้สำเร็จลุล่วงตามมอบหมาย ทั้งนี้ผู้หลักผู้ใหญ่ในสังคมไทยมักให้น้ำหนักในทาง “คนดี” มากกว่า “คนมีฝีมือ” โดยเฉพาะในแง่ของความจงรักภักดีและความไว้วางใจได้
นอกจากจะใช้คำว่า Patronage System สำหรับ “ระบบอุปถัมภ์” แล้ว ยังมีคำอื่น ๆ ที่มีความหมายคล้ายคลึงกัน อาทิ (๑) Spoils System (ระบบเน่าหนอนชอนไช) ซึ่งหมายถึง การเล่นพรรคเล่นพวกหรือการเอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่พรรคพวก, (๒) คำว่า Favoritism (โปรดปรานนิยม) ซึ่งหมายถึง การให้สิทธิพิเศษแก่ผู้สนิทสนมและคุ้นเคยเป็นการส่วนตัว, (๓) คำว่า Nepotism (คติเห็นแก่ญาติ) ซึ่งหมายถึง การนำบุคคลในครอบครัวหรือญาติพี่น้องเข้ามาควบคุมดูแลรักษาผลประโยชน์ โดยการให้ดำรงตำแหน่งสำคัญ
ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron) และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client) โดยแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์ แต่ในปัจจุบันนี้ ไม่จำเป็นเสมอไปว่า ผู้รับอุปถัมภ์มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์ ทั้งนี้เนื่องจากสภาพสังคมในปัจจุบันมีความเปลี่ยนแปลงแตกต่างจากในอดีต ฉะนั้นรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในปัจจุบันจึงได้เปลี่ยนแปลงแตกต่างออกไปจากเดิม กล่าวคือ ในอดีตนั้น ผู้ที่มีสถานะทางสังคมสูงกว่ามักเป็นผู้อุปถัมภ์ผู้ที่มีสถานะทางสังคมต่ำกว่า แต่ในปัจจุบัน ระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน”
ดังที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนั้น “ระบบอุปถัมภ์” สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้ดังนี้
สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน
|
|
|
|
A หรือ Authority คือ อำนาจหน้าที่
B หรือ Benefit คือ ผลประโยชน์
C หรือ Connection คือ สายสัมพันธ์
D หรือ Double Standard คือ ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน
“การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” สามารถวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้มได้โดยการพิจารณาองค์ประกอบด้านซ้ายของสมการฯ คือ A, B, และ C ทั้งนี้เมื่อมีการมารวมตัวกันของ A, B, และ C ย่อมทำให้เกิด D ซึ่งเป็นด้านขวาของสมการ โดยองค์ประกอบของสมการฯ ดังกล่าว มีความหมายดังนี้
A คือ อำนาจหน้าที่ (Authority) หมายถึง ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่สามารถดำเนินการหรือจัดการงานใด ๆ อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลอื่น ไม่ว่าจะเป็นในทางบวกหรือทางลบก็ตาม
B คือ ผลประโยชน์ (Benefit) หมายถึง ผลประโยชน์ที่เคยได้รับ ได้รับไปแล้ว อาจได้รับ และ/หรือ ผลประโยชน์ที่กำลังจะได้รับ อันเป็นไปเพื่อตอบแทนการปฏิบัติงานของผู้อุปถัมภ์ที่เอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม (จับต้องได้ เช่น เงิน ของขวัญ ของกำนัล ฯลฯ) และ/หรือ ผลประโยชน์ที่เป็นนามธรรม (จับต้องไม่ได้ เช่น ยศ ตำแหน่ง ความช่วยเหลือเอื้ออำนวยประโยชน์ในอนาคต ฯลฯ) รวมไปถึงผลประโยชน์ในทางตรง (ตัวผู้อุปถัมภ์ได้รับ) และ/หรือ ผลประโยชน์ในทางอ้อม (ญาติ เพื่อน พรรคพวกของผู้อุปถัมภ์ได้รับ)
C คือ สายสัมพันธ์ (Connection) หมายถึง สายสัมพันธ์ระหว่างผู้อุปถัมภ์กับผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นสายสัมพันธ์ในทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม ซึ่งสายสัมพันธ์ดังกล่าวนั้นเชื่อมโยงกับความไว้วางใจระหว่างกัน และอาจเชื่อมโยงกับผลประโยชน์ และ/หรือ ความสัมพันธ์ทางใจ ทั้งในอดีต ปัจจุบัน รวมถึงความคาดหวังในการพัฒนาความสัมพันธ์ที่ดีในอนาคต
D คือ ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน (Double Standard) หมายถึง การแสดงท่าทีหรือการปฏิบัติต่อบุคคลสองคนหรือสองกลุ่มแตกต่างกัน ทั้งที่บุคคลสองคนหรือสองกลุ่มนั้น มีพฤติการณ์ และ/หรือ ลักษณะของสิทธิโดยชอบธรรมที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้อาจสืบเนื่องไปถึงประเด็นการเปรียบเทียบเกี่ยวกับการบริหาร การจัดการ การใช้ระบบ การกำหนดแนวทาง หรือการวางมาตรการ ในบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายทั้งสองแตกต่างกันจนสังเกตเห็นได้อย่างชัดเจน กล่าวโดยสรุป
สังคมไทยเป็นสังคมอุปถัมภ์ อันเกิดจากลักษณะเฉพาะของสังคมที่มีการให้ความช่วยเหลือหรืออุปถัมภ์ซึ่งกันและกัน การอำนวยประโยชน์ให้แก่กันและกันในลักษณะของการอะลุ้มอล่วย---ช่วยเหลือผ่อนหนักผ่อนเบาให้กันนี้ ได้มีพัฒนาการของกลไก ขั้นตอน กระบวนการ และเครือข่ายเรื่อยมา จนในปัจจุบันเป็นที่รู้จักกันดีในชื่อว่า “ระบบอุปถัมภ์” ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron) และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client) ซึ่งแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มักมีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์ แต่ในปัจจุบันนี้ ในบางกรณีผู้รับอุปถัมภ์ก็มิได้มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์ เนื่องจากระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน” อีกทั้งยังมีความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้ โดยในการชุมนุมเคลื่อนไหวทางการเมืองของกลุ่ม นปช. (เสื้อแดง) ได้ใช้ประเด็นเกี่ยวกับ “การปฏิบัติแบบสองมาตรฐาน” เพื่อขับเคลื่อนมวลชนเรียกร้องความเป็นธรรม จนกระทั่งบานปลายกลายเป็นการต่อต้านอำนาจรัฐ ดังที่ได้ปรากฏเป็นข่าวและกล่าวไปแล้วนั้น ไม่เพียงแต่จะสามารถนำตัวแบบ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” มาใช้เพื่อวิเคราะห์และอธิบายปรากฏการณ์ ทั้งยังสามารถนำไปใช้ทำนายแนวโน้มผลลัพธ์ของปรากฏการณ์ได้อีกด้วย
ข้อเสนอแนะ
ระบบอุปถัมภ์จะไม่มีวันถูกสกัดออกจากสังคมไทยได้ ตราบใดที่คนในสังคมไทยยัง (๑) เป็นครอบครัวขยาย (ทั้งในเชิงรูปแบบและเชิงสัญลักษณ์), (๒) มีการเรียงลำดับนับญาติกัน (เป็นญาติพี่น้องกันต้องช่วยเหลือเกื้อหนุนกัน), (๓) เรียงรุ่น-รวมพรรค-รักพวก (ยังไงก็ต้องพยายามไล่เรียงสถาบัน นับรุ่นกันให้ได้), (๔) มีค่านิยมในการช่วยเหลือเกื้อหนุนญาติพี่น้องพวกเดียวกัน (เราไม่ช่วยพวกเรา แต่เขาช่วยพวกเขา พวกเราเสียเปรียบ), (๕) อยู่ในระบบทุนนิยม (มีเงินมากย่อมได้รับความเคารพยำเกรงมาก บูชาเงินมากกว่าความถูกต้องเป็นธรรม), (๖) เป็นบริโภคนิยม (มุ่งเสพความสนุกจากการจับจ่ายใช้เงิน), (๗) นิยมความมีอภิสิทธิ์ (ความสะดวกและการได้รับบริการที่ดีกว่า อันเกิดจากการมีเครือข่ายและการสร้างเครือข่าย) อย่างไรก็ตาม การสกัดกั้นมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานนั้น หาใช่อยู่ที่การปรับเปลี่ยนค่านิยม ปทัสฐาน และขนบธรรมเนียมของสังคมไทยไม่ หากแต่อยู่ที่การทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ย่อมเป็นการป้องกันมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน โดยสามารถดำเนินการได้ดังนี้
๑) บังคับใช้กฎหมายอย่างตรงไปตรงมา ไม่เลือกปฏิบัติ เพื่อให้สมกับที่ได้ประกาศไว้อย่างภาคภูมิใจว่า “ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ”
๒) ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) อย่างจริงจัง ตามที่ได้ประกาศไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ.2550 - 2554) และ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ.2555 - 2559) ทั้งยังได้แถลงไว้ในนโยบายรัฐบาล รวมถึงยุทธศาสตร์ของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ซึ่งต่างก็ระบุในทิศทางเดียวกันที่ว่า “มีความประสงค์ให้การบริหารงานขององค์การภาครัฐกิจนั้น ๆ เป็นไปอย่างมีธรรมาภิบาล” ทั้งนี้องค์ประกอบภายในหลักธรรมาภิบาลมีอยู่ด้วยกัน ๖ ประการ โดยผู้เขียนขอไม่ลงไปในรายละเอียด แต่จะขอชี้ประเด็นเน้นย้ำอย่างเฉพาะเจาะจงถึงองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่ง นั่นคือ ความเสมอภาค-เป็นธรรม (Equity) ซึ่งเป็นด้านตรงข้ามของ “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” นั่นเอง
๓) ดำเนินงานตามหลักการประชาธิปไตย (Democracy Doctrine) อย่างแท้จริง “การเลือกตั้ง” “สิทธิเสรีภาพของประชาชน” “เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น” “ตัดสินด้วยเสียข้างมาก” “เคารพความคิดเห็นของเสียงส่วนน้อย” ฯลฯ ซึ่งนอกจากหลักการพื้นฐานที่สำคัญตามระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวแล้ว “ความเสมอภาค” ก็เป็นสาระสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งของหลักการประชาธิปไตย เพราะฉะนั้น “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” เป็นการทำลายหลัก “ความเสมอภาค” ตามระบอบประชาธิปไตย อย่างเลวร้ายที่สุด
อนึ่ง เพื่อทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ไม่มีความจำเป็นใด ๆ ในการบัญญัติกฎหมายขึ้นมาใหม่ เพื่อใช้แก้ไขความอยุติธรรมนี้ ขอเพียงแค่ การบังคับใช้กฎหมายต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะต้องถูกนำมาใช้อย่างไม่เลือกปฏิบัติ---ถ้วนทั่วทุกตัวคน เพื่อเอาผิดต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีพฤติกรรม “เลือกปฏิบัติ” หรือ “บริหารงานแบบสองมาตรฐาน” โดยสามารถใช้ประมวลกฎหมายอาญา หมวด ๒ ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ มาตรา ๑๕๗ บัญญัติว่า “ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” ทั้งนี้จำเป็นจะต้องประกอบเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับการตรวจสอบจากภาครัฐที่เข้มแข็ง ร่วมกับการตรวจสอบจากภาคประชาสังคมที่เข้มแข็งยิ่งกว่า เพื่อไม่เปิดช่องให้การกระทำที่ทำลาย “กฎหมาย” “หลักธรรมาภิบาล” และ “หลักการประชาธิปไตย” ดำรงอยู่ได้อย่างกลาดเกลื่อนอย่างเช่นทุกวันนี้
ดร.จักษวัชร ศิริวรรณ
-------------------------------------------
หนังสืออ้างอิง
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (๒๕๕๒). ลักษณะอุปนิสัยของคนไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ. กรุงเทพมหานคร : สุโขทัยธรรมาธิราช.
อมรา พงศาพิชญ์ และ ปรีชา คุวินทร์พันธุ์ (๒๕๓๙). ระบบอุปถัมภ์. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
For Forms of Government let fools contest; whatever is best administered is best. รัฐบาลจะเป็นระบบไหน ก็ให้คนโง่เถียงกันไป อะไรก็ตามที่บริหารดีที่สุด ก็ต้องถือว่าดีที่สุด� Alexander Pope กวีอังกฤษ (พฤษภาคม 21, 1688-พฤษภาคม 30,1744 )